의료법 위반 횟수 논란, 행정처분 기준 뒤집은 ‘시골 의사’ 판결 심층 분석

안녕하세요, 오늘 우리는 행정처분과 관련하여 중요한 시사점을 던지는 서울행정법원의 흥미로운 판결문을 심층적으로 분석해보려 합니다. 특히 의료인의 진료기록부 거짓 작성 행위에 대한 행정처분 기준 적용, 즉 ‘위반 횟수’의 해석을 둘러싼 다툼과 행정청의 재량권 행사 범위에 대한 법원의 엄격한 판단을 중심으로 논의를 전개하겠습니다.

1. 사건 개요: 시골 의사의 ‘선의’가 낳은 행정처분

본 사건의 주인공인 원고 A 의사는 농어촌 지역에서 ‘B의원’을 개설·운영하는 의료인입니다. 사건의 발단은 두 차례의 진료기록부 거짓 작성 행위입니다.

가. 2010년 위반행위 (1차 위반으로 판단)

2007년 10월부터 2010년 3월까지 약 30개월에 걸쳐 일부 환자가 실제 내원하지 않았음에도 진료기록부를 허위로 작성하고 요양급여비용 약 1,800만 원을 부정수급한 사실이 적발되었습니다. 이는 「의료관계 행정처분 규칙」상 의사면허 자격정지 3개월 및 요양기관 업무정지 30일에 해당하는 중대한 위반이었습니다.

그러나 B의원이 ‘농어촌 등 의료기관으로서 지역주민이 이용할 수 있는 의료기관이 1개소만 있는 경우’에 해당한다는 이유로, 보건복지부장관(피고)은 「의료관계 행정처분 규칙」1. 공통기준 라.목 3)에 따라 원고에 대한 모든 행정처분을 면제하고 ‘종결처리 알림’ 통보를 하였습니다.

나. 2018년 위반행위 (이 사건 위반행위)

2018년 11월 22일, 완도군에 거주하는 외국인 근로자가 아파서 내원하자, 원고는 건강보험 혜택을 받지 못하는 이 근로자를 돕기 위해 그의 동료이자 건강보험 가입자인 내국인 C의 이름으로 진료기록부를 허위 작성하고 요양급여비용을 부정수급했습니다. 이는 당시 근무하던 간호조무사의 신고로 발각되었고, 원고는 의료법위반(진료기록부 거짓 작성)으로 벌금 70만원의 형을 선고받아 확정되었습니다.

다. 2024년 피고의 행정처분 (이 사건 처분)

피고는 이 사건 위반행위가 ‘농어촌 등 의료기관’에 해당하지만, 2010년 위반행위에 이은 진료기록부 거짓 작성의 ‘2차 위반’에 해당한다고 보았습니다. 이에 따라 「의료관계 행정처분 규칙」상 개별기준인 자격정지 1개월에서 1/2을 감경한 ‘의사면허 자격정지 15일 처분’을 내렸습니다. 원고는 이 처분이 위법하다고 주장하며 취소 소송을 제기했습니다.

2. 법적 쟁점 및 서울행정법원의 판단

서울행정법원은 크게 두 가지 쟁점을 중심으로 판단을 내렸습니다.

가. 처분 사유(위반 사실)의 인정 여부

원고는 이 사건 위반행위의 일자가 약식명령 및 처분서에 잘못 기재되었고, 내국인 C에 대한 실제 진료가 있었으며 외국인 근로자에게는 무료 진료를 제공했다고 주장했습니다.

그러나 법원은 다음과 같은 이유로 원고의 주장을 받아들이지 않았습니다.

확인서의 증거가치: 원고가 현장조사 과정에서 위반행위를 인정하는 확인서에 서명·날인한 사실이 있습니다. 대법원은 이러한 확인서가 강제로 작성되었거나 내용이 미비하지 않는 한 그 증거가치를 쉽게 부정할 수 없다고 판시합니다.
확정된 형사판결의 효력: 관련 약식명령에 대해 원고가 불복하지 않아 그대로 확정되었으므로, 그 사실 인정은 행정소송에서도 유력한 증거자료가 됩니다.
일자 불특정의 문제: 위반행위 일자가 “2018. 11. 25.경”으로 기재된 것은 실제 일자인 “2018. 11. 22.”을 포함하는 넓은 표현이며, 원고의 방어권 행사에 실질적인 지장을 초래했다고 보기도 어렵다고 판단했습니다.

결론적으로, 법원은 원고의 이 사건 위반행위 사실 자체는 충분히 증명되었다고 보았습니다.

나. 제재처분 양정(처분의 적정성)에 관한 처분기준 위반 여부

이 사건의 핵심 쟁점은 바로 피고가 이 사건 위반행위를 ‘2차 위반’으로 보아 자격정지 15일 처분을 내린 것이 정당한지 여부였습니다. 이는 의료법 위반 시 행정처분에서 ‘위반 횟수’를 어떻게 해석해야 하는지에 대한 중요 쟁점이었습니다.

「의료관계 행정처분 규칙」의 관련 규정은 다음과 같습니다.

2. 개별기준 가.목 15): 진료기록부 거짓 작성 시 자격정지 1개월.
1. 공통기준 라.목 3): 농어촌 등 의료기관으로서 지역 내 1개소만 있는 경우:
- 1차 위반: 처분 면제
- 2차 위반: 해당 처분기준의 1/2 범위에서 감경
1. 공통기준 다.목 (위반 횟수 산정 기준): ‘위반사항의 횟수’는 “직전 행정처분의 효력발생일부터 1년 이내에 다시 개별기준의 같은 위반행위가 적발된 경우”에 적용한다.

1) 원고의 주장 및 법원의 판단

원고는 2010년 위반행위에 대한 ‘처분면제통보'(2011. 10. 4.)로부터 7년 이상 경과한 후에 이 사건 위반행위가 적발되었으므로, 다.목의 기준에 따르면 이는 ‘1차 위반’에 해당해야 한다고 주장했습니다.

2) 피고의 주장 및 법원의 반박

피고는 다.목 규정은 ‘가중처분’에만 적용되고, 라.목(감경)은 ‘자연적인 횟수 산정방법’에 따라 2차 위반으로 보아야 한다고 주장했습니다.

그러나 법원은 피고의 주장을 다음과 같이 반박하며 ‘동일한 법령에서의 용어는 특별한 사정이 없는 한 동일하게 해석·적용되어야 한다’는 법령해석의 기본원칙을 강조했습니다.

만약 피고의 주장대로 해석하면 ‘위반행위 횟수’의 의미가 다.목과 라.목에서 달라지는 불합리한 결과가 초래된다.
2010년 위반행위에 대한 ‘처분 면제’는 행정처분 면제의 일종으로, 이 또한 ‘직전 행정처분’에 해당한다고 보아야 한다.

3) 정책적 고려와 법원의 제언

법원은 만약 원고와 같은 경우가 매번 ‘1차 위반’으로 면제받는 부조리한 결과가 초래될 수 있다는 점을 인지했습니다. 그러나 이는 의료인의 보호가 아닌 지역 주민들의 의료접근권 보장이라는 라.목 규정의 본래 취지를 우선 고려해야 한다고 판단했습니다.

또한, 이러한 문제는 피고가 ▲과징금 같은 금전적 제재처분 규정을 신설하거나 ▲위반행위 횟수 산정기준이 되는 기간 1년을 3년 내지 10년으로 연장하는 등의 제도적 개선을 통해 해결할 수 있는 문제라고 지적했습니다.

4) 재량권 일탈·남용

결과적으로 법원은 피고가 이 사건 위반행위를 ‘2차 위반’으로 오해하여 처분을 내린 것은 「의료관계 행정처분 규칙」의 1. 공통기준 라.목의 의미를 오해하고 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다고 판단했습니다.

5) 처분 양정의 실질적 정당성까지 고려

나아가 법원은 이 사건 처분 양정(자격정지 15일)의 실질적 정당성에 대해서도 검토했습니다.

선의와 경미성: 외국인 근로자를 돕기 위한 선의에서 비롯된 단 1회 위반이며, 국민건강보험공단 재정에 미친 손해도 9,220원에 불과한 극히 경미한 위반행위임을 지적했습니다.
이중 제재의 비례원칙: 이미 벌금 70만원의 형벌이 가해진 상황에서, 의사면허 자격정지 15일 처분까지 더하는 것은 비례원칙에 위배되는 과중한 제재라고 판단했습니다.
공익적 측면: 원고 개인에 대한 제재 총량의 비례원칙 준수 측면에서나 지역 주민들의 의료접근권 보장이라는 공익적 측면에서나, 원고에게는 이 사건 행정처분기준의 본래 취지에 따라 처분을 면제하는 것이 타당하다고 결론 내렸습니다.

3. 판결의 의미와 시사점

서울행정법원의 이번 판결은 행정청의 처분 기준 적용 및 재량권 행사에 있어 중요한 법리적 시사점을 제공합니다.

가. 행정규칙 해석의 일관성 원칙 재확인
본 판결은 행정규칙 내에서 사용되는 동일한 용어는 특별한 사정이 없는 한 일관된 의미로 해석되어야 한다는 법령해석의 기본 원칙을 분명히 했습니다. 피고가 자의적으로 ‘위반 횟수’의 의미를 달리 해석하여 국민에게 불리한 처분을 내린 것을 위법하다고 본 것입니다. 이는 행정청의 재량권 행사가 법규범의 테두리 안에서 이루어져야 함을 강조하는 판결입니다.
나. 행정청의 재량권 불행사/일탈·남용 판단 기준
법원은 피고가 처분기준의 의미를 오해하여 ‘1차 위반’을 ‘2차 위반’으로 잘못 전제한 것이 곧 재량권 불행사 또는 일탈·남용에 해당한다고 판단했습니다. 단순히 재량권 행사의 결과가 부당하다는 것을 넘어, 재량권을 행사하는 과정에서 법규를 제대로 적용하지 못했음을 지적한 것입니다.
다. 이중 제재에서의 비례원칙 중요성
이미 형사처벌을 받은 사안에 대해 행정처분을 가할 때, 그 총량이 과중하다면 비례원칙에 위배될 수 있다는 점을 재확인했습니다. 이는 행정청이 처분을 내릴 때 해당 위반행위의 경중뿐만 아니라, 이미 가해진 다른 법적 제재까지 종합적으로 고려해야 함을 시사합니다.
라. 공익적 고려와 제도 개선의 필요성
농어촌 지역의 의료 접근성 보장이라는 공익적 가치를 행정처분보다 우선시한 판결은, 의료 서비스가 단순히 경제적 이익을 위한 것이 아니라 공공재적 성격을 지님을 다시금 상기시킵니다. 또한, 법원은 행정규칙의 불합리한 결과가 발생할 경우 이를 규칙의 자의적 해석으로 해결하기보다는 법령 개정이나 제도 개선을 통해 해결해야 한다는 명확한 메시지를 전달했습니다. 이는 입법부 또는 행정부의 정책 결정자들이 향후 관련 제도를 정비하는 데 중요한 참고자료가 될 것입니다.

이번 판결은 법원이 행정청의 처분 권한을 존중하면서도, 그 권한이 법규범과 비례의 원칙, 그리고 공익적 가치에 부합하게 행사되는지 엄격하게 심사하고 있음을 보여줍니다. 특히 의료 서비스와 같이 국민의 기본권과 밀접한 관련이 있는 영역에서는 더욱 그러할 것입니다. 우리 사회의 정의를 실현하고 균형을 잡아나가는 법원의 역할에 다시 한번 주목하게 되는 판결이라 할 수 있습니다.